成都市长“独立成市”的理念能否照进现实?

被称为“城市设计师”的成都市市长唐良智，在今年两会上提出“独立成市”的城市设计理念，成为热门新词。
　　“独立成市”意指中小城市既要与特大中心城市密切联系，又要功能完整、职住平衡、配套完善、相对独立，从而构建双核共兴、一城多市的“网络城市群”。它是为了破解“摊大饼”式传统规划思维，导致城市陷入“大城市病”困局，但理念能否照进现实?

　　圈层隔离是最大弊端
　　认识理解“独立成市”的概念内涵，首先就要厘清所谓“大城市病”。
　　改革开放以来，区域的中心城市凭借相对雄厚的经济基础和设施环境，吸纳集聚了大量域内域外的资本和劳动力等生产要素，产业活动的膨胀又引致人口和资本进一步集中，如此循环往复，最终形成中心城市内部典型的圈层空间格局。
　　位于一圈层的中心城区，往往拥有这座城市里最好的基础设施、最强的资本投入、最大的发展机会以及最佳的教育环境，从而扮演了城市经济社会发展的增长极核。
　　二圈层的近郊区和卫星城，则大都遵循以产业承接为动力的发展方式，通过承接中心城区转移出的产业项目和招商引资加快工业化进程。等到了三圈层的远郊区县，随着偏离要素和商品市场中心的距离越来越远，要素集聚、产业活动以及建立在经济基础之上的民生保障等逐步衰减，无论是城镇化进程还是产业水平都明显落后于一二圈层。
　　最终，人口膨胀、交通拥堵、资源紧张和环境恶化等，逐步成为制约中心城区可持续发展的关键。而在二三圈层，城市化与产业发展脱节、经济活动效益低、自身造血能力差等现实压力，也决定了管理者难以从投资拉动的传统增长模式中脱身和转型。
　　将这些城市运营的问题和表现相叠加，就构成了区域中心城市普遍存在的“大城市病”。城市病的背后，其实折射出已有城市经济社会发展方式的诸多缺失。概括起来就是三点。
　　一是城市化进程与产业活动展开的不均衡。快速的城市化和工业化进程，是近十多年来各地城市推动经济增长的两条基本路径。
　　其中，由地方政府主导的城镇化进程带有明显的行政化色彩，并受到绩效考核、地方财政收入等多重因素影响，逐步将走上刚性增长的道路。而工业等产业活动要想有序地展开，还必须具备一系列的要素保障和市场条件，不然的话，一旦出现技术供给不足或市场需求下降，项目和企业容易陷入建设进度迟缓、开工不足甚至经营亏损等境地。
　　二是城市生产职能与生活职能的不协调。城市之所以为城市，在于城市能比乡村创造更有效率的经济活动和更加便利的居住环境。
　　亚里斯多德曾经说过，“人们为了生活来到城市，为了更好地生活留在城市。”但各地中心城市的现实情况是，不同的产业活动散落于城市圈层内大大小小的园区，而医疗教育等领域的优质公共服务资源，却集中在中心城区等个别区域，当城市的经济功能无法和相应的社会服务功能相匹配时，城市的发展自然也就失去了活力。
　　三是规划的各城区产业功能定位，与实际的产业发展要求不匹配。在过往的产业规划体系中，二三圈的产业往往是围绕中心城区产业活动的协同而设计的，要么是依靠已有的产业基础承接后者的产业转移，要么是无法在中心落足的成本敏感型企业。
　　应该说，在城市高速增长的初级阶段，有助于克服不同区县之间的恶性竞争。但随着城市经济总量、要素人口集聚达到一定的高度，产业发展自身的规律和趋势，将更多决定产业的未来走势。城市产业发展和建设规划，也就应作出相应的调整和优化。
城市设计新方法论
　　破解区域中心城市的“大城市病”困局，实现城市生产功能和生活职能的均衡发展，关键就在于中心城区、近远郊区和卫星城之间能否形成自成体系的城市构架，以及能否实现各自区域内交通、人口、功能和产业活动的合理分工与配置。
　　作为一个有机体，城市能够保持较高的生产效率和人居质量，将不仅有效疏解中心城区的压力，也将为二三圈层区县带来相应的发展活力，使得城市群能够实现合理经济规模，产生自然循环。
　　因此，“独立成市”概念的提出，首先就反映出城市规划设计的一种新理念。纵观欧美地区特大中心城市的演进历程，可以发现，“大城市病”也是城市发展过程中的普遍性问题。个别能够相对成功解决这一问题的城市，不管是纽约、洛杉矶还是东京，大体都采用了颇为相似的做法，将中心城区的产业活动，特别是劳动密集型产业逐步向外迁移，鼓励都市圈内不同的卫星城市走特色发展的道路，进而带动人口向郊区和卫星城流动。
　　可以说，促进中心城区与新城和郊区的分工有序、互补共生是特大中心城市增强内生性动力，也是中心城市实现可持续发展的基本前提。
　　以“独立成市”的理念，审视城市的长远设计，就将整个城市各圈层的发展，置于同一发展规划框架之内。这更加符合城市发展趋势，得以创新性谋划城市空间和产业科学布局，更合理配置基础设施及公共服务资源。
　　这将改变以往区县彼此分割、单打独斗的增长困境，为推进整座城市的经济、社会和生态文明建设，提供了必要的方法论指引。
　　同时，“独立成市”也可视为推动城市转型升级的一种空间发展战略。
　　随着宏观经济进入新常态，中心城市的经济增长也由高速转为中高速，以消费和全要素增长率提高为主的多元拉动，将取代要素投入成为城市经济发展的主要动力，三产融合、高端高质、区域协调的发展将成为城市发展的新常态。
　　以“独立成市”理念，引领城市各圈层的城镇化建设和产业促进，不仅仅是着眼于科学划定城市空间开发的边界，解决新常态下不同城区面临的各类问题;更重要的是，通过引导要素和产业活动，加快向新城新区和二三圈层流动，进一步激活各地资源禀赋和体制机制活力，逐步让市场在资源配置中发挥出决定性作用，政府更好地发挥作用，加快形成高效运行、型态适宜的现代城镇体系。
　　向城市“摊大饼”说再见
　　将“独立成市”的理念照进现实，向城市“摊大饼”说再见，并非易事。
　　从实际操作来说，首先就要优化完善现有的交通基础设施条件，科学规划道路交通网络建设，逐步形成以地铁、有轨电车、城市轻轨和快速公交等轨道交通为主，联结二三圈层与中心城区的点对点交通体系。
　　同时，更加注重主城与新城、中心城区与郊区之间的生态隔离带建设，形成全域范围内以重点城镇、新城新区为节点的环状线路，合理分配城区之间的交通与物流。进一步缓解中心城区交通和通勤拥挤的状况，将中心城区的服务职能，适当向二三圈层和卫星城转移和分散。
　　更重要的是，整合城市资源，加快城市新区的要素和产业活动集聚，打造城市新的增长极核，不断探索产城一体、创新创业园区等发展模式，加快建成生产、居住、交通、旅游等，功能高度复合一体化发展的城市新区，深刻改变原有功能分区所带来的产业布局和城市功能隔离。
　　根据二三圈层资源、要素和产业经济发展实际，积极扶持符合本地特点优势的产业体系发展，为城乡居民创造更多的就业机会，真正做到产业和城市建设融合。
　　以产城一体为目标，结合城市总体布局和产业发展趋势，加快推动各区县构建功能完整、相对独立的工业和服务业体系，形成职住平衡、配套完善、产城融合的新城镇体系。
　　在实践“独立成市”的过程中，需要加强城市规划建设的顶层设计。根据实际需求合理规划各区县的功能划分，大力实施小城市、特色镇和场镇改造，加强这些新城区的生态文明和城市品质建设。不断引导中心城区的教育、医疗和民生等优质资源和服务向郊区延伸扩展，加快推进公共品资源和服务全域一体化进程。

（原载于《决策》杂种2015年第4期，作者常晓鸣。）

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